责令改正程序如何运用?

笔者最近会同上级环保部门对部分基层的行政处罚案卷进行抽查时发现,一些基层环保部门的处罚案卷中在向当事人送达责令改正文书环节,其时间节点各不相同,有的在现场检查发现违法行为后就立即向当事人送达责令(限期)改正违法行为决定书,同时还发现个别案卷中在对当事人最后做出行政处罚时也未再次责令当事人(限期)改正其违法行为,甚至还发现在引用责令(限期)改正的法律依据时,也常常照抄照搬原环境保护部办公厅《关于印发〈环境行政执法文书制作指南〉的通知》(以下简称《通知》环办环监[2016]55号)中法律文书格式中的相关法律条款。

笔者认为,对当事人做出责令改正或限期改正违法行为的时间节点问题应按现行法律法规中的具体规定执行。在使用国家统一编制的法律文书时,在引用法律法规条款方面应视案情而定,不能照抄照搬。

责令改正文书该何时送达?

在环境执法中,常用的责令改正法律文书从要求改正的时间上看,可以分为两种。一种是立即改正;另一种是限期改正。具体适用哪种情况需依当事人具体违法行为的性质、特征及相关法律法规规章的具体规定而定。

根据《通知》附件《环境行政执法文书制作指南》的规定,《责令(限期)改正违法行为决定书》适用于经过调查取证确认当事人存在环境违法行为,责令当事人改正或者限期改正。所以,环保部门向当事人送达《责令(限期)改正违法行为决定书》应当是在对案件调查终结后送达,而并非在现场检查发现违法行为后就立即送达。

责令(限期)改正如何引用法律条款?

目前,环保部门责令当事人改正违法行为可分为以下三种情况:

实施行政处罚时的责令(限期)改正

根据《行政处罚法》规定,行政机关实施行政处罚的同时,应当责令当事人改正或限期改正违法行为。在《通知》的附件《环境行政执法文书制作指南》中常用的33个表格样式内,就包括了《责令改正违法行为决定书》。在此文书中,关于责令当事人改正或限期改正违法行为的法律依据则是引用的《行政处罚法》第二十三条。同时,如果专门的实体法中也有明文规定关于责令当事人改正或限期改正违法行为的,在制作(填写)本文书时也可以在文书中引用这一实体法的名称和条款,或将其与《行政处罚法》第二十三条并行引用,这种情况属于附加罚的责令(限期)改正,是对当事人处以罚款还不足以纠正违法行为时的附加处罚。

实施行政处罚前的责令(限期)改正

如果专门的实体法中有明文规定责令当事人限期改正违法行为的,环境执法人员在制作(填写)本文书时可以在文书中填上这一实体法的名称和条款。按照《固体废物污染环境防治法》的规定, 环保部门应当首先责令当事人限期改正,如果逾期拒不改正的,才能对当事人做出行政处罚。笔者认为,这类责令限期改正是在处罚前对当事人的警示,做出这类责令限期改正必须用书面形式,这既是为下一步的处罚留下有力的证据,也是作出行政处罚的法定前置条件。

属于监管措施的责令(限期)改正

由于这类“责令(限期)改正”是依据负有的监管职责而做出的,做出这类责令(限期)改正的决定,可以单独适用于所有违反环境法律法规和规章的违法行为。因此,可不需要法律法规和规章明确规定就可以做出。换句话说,如果专门的实体法中没有明文规定责令当事人(限期)改正违法行为时,环保部门也可依据监管职责对当事人做出(限期)改正的行政命令,这时只需填写当事人违反的法律、法规、规章的依据,可不填写要求当事人(限期)改正的法律法规规章的依据。例如《环境噪声污染防治法》第五十五条规定,排放环境噪声的单位违反本法第二十一条的规定,拒绝生态环境主管部门或者其他依照本法规定行使环境噪声监督管理权的部门、机构现场检查或者在被检查时弄虚作假的,生态环境主管部门或者其他依照本法规定行使环境噪声监督管理权的监督管理部门、机构可以根据不同情节,给予警告或者处以罚款。虽然这一法条没有规定对此类行为可以做出责令(限期)改正,但是生态环境部门可以依据这一法律授权的监管职责,在对当事人作出行政处罚时做出责令当事人(立即)改正或限期改正的决定。

在特殊情况下,只能适用其一,如法律法规中有禁止性规定但无罚则的违法行为,就只能责令改正而无法实施行政处罚。

如《固体废物污染环境防治法》第二十条第二款规定,禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。但是在这一法律的法律责任中却无相关的罚则规定,对于这种情况,环保部门或其他行政机关在对当事人做出责令(限期)改正的行政命令时,可写明“责令你(单位)(或于×年×月×日之前)立即改正上述违法行为”,而不写引用责令(限期)改正的依据。

有的执法人员认为,《行政处罚法》第五条规定了处罚与教育相结合的原则,即实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合。对此,如果专门的实体法中没有明文规定责令当事人限期改正违法行为时,环保部门在处罚前责令当事人限期改正违法行为的法律依据应当引用《行政处罚法》第五条。笔者认为,《行政处罚法》第五条列入了第一章的《总则》中,法律的总则主要是原则性的规定,这些基本原则需要由具体条文进行具体化。因此,环保行政机关对当事人做出的《环境违法行为限期改正通知书》的法律文书中,不宜引用《总则》中的原则性规定。

案情不同,引用法条也不同

有的执法人员认为,在同一案件中,环保部门已经先期向当事人送达过《责令(限期)改正违法行为决定书》,即使当事人逾期未改正,环保部门在最后作出行政处罚决定时可以不再责令当事人(限期)改正违法行为。但根据《行政处罚法》第二十三条规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或限期改正违法行为。笔者认为,这一法律第二十三条强调的是在“实施行政处罚时”,而不是处罚前。对于这种情况,笔者建议,对当事人的责令(立即)改正或限期改正违法行为的行政命令,不再单独制作《责令(限期)改正违法行为决定书》,可以一并写入行政处罚决定书中,合并在处罚决定书中下达。

在日常工作中,一些执法人员在拟定《责令(限期)改正违法行为决定书》时,常常不加思索地引用了《行政处罚法》第二十三条。尽管在《通知》及附件《环境行政执法文书制作指南》中也明确提出“各地可以结合环境执法工作实际,参照执行(适用)”,但绝非照抄照搬。如果当事人对此《责令(限期)改正违法行为决定书》内容不服,提起行政诉讼,环保部门则有可能承担“适用法律错误”而导致案件败诉的后果。

笔者认为,环保部门在处罚前对当事人责令(限期)改正违法行为引用法律依据时不能引用《行政处罚法》第二十三条,这是每一位环境执法人员特别应当注意的问题。

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